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                基於善治理論視角下我國基←層社會治理創新研究

                來源:第二屆中國管理國際學術會議入選論文    日期:2018-03-26    瀏覽量:65925次    作者:薛曉東,張立佧

                摘要:自21世紀以來,“善治”這一理念迅速發展成熟,其本質是實現公共利益最大化,是一種政府與公民協同、合作的治理狀態,是一種政府與公民社會新型的、特殊化的關系,是一種實現兩者良性互動的最理想狀態。基層社會治理最終目標的實現與“善治”理論的要求具有內在的一致性。所以,基於“善治”理論對基層社會進行治理進→行研究進而創新,具有極大的理論與實踐價值,對社會治理具有一定的的借鑒功能。本文通過對“善治”理論及其基本要素的分析,結合我國社會現狀,對我國基層社會治理創新進行探討和研究。

                關鍵詞:善治  公民社會  基層  社會治理

                 

                1 引言

                政府活動的理念是從“統治”——“治理”——“善治”逐步發↓展而來的,善治是各個國家追求的最終目標,社會治理要從善治理念出發建立一套適應政⌒治、經濟、社會、文化、環境的社會治理基本模式。本研究主要采用文獻研究和對比研究的方法,以善治理念的基本要素為切入點來研究社會治理,形成社會治理的基本模式並且引導政府職能的轉變。

                2 “善治理論的內涵

                2.1“善治”理論的理論√涵義

                隨著經濟政『治的全面發展,“治理”是國家政治活動發展的方向,而達到“善治”是社會治理追求的理想目標,即“良好的治理”,這是一個最大限度追求並實現公共利益的過程。在社會資源配置中,盡管政府和市場的缺陷可以通過治理◥來彌補和調解,但是它也受到了一定的限制,治理不能替代政府的強制性權力,也不能替代市場★對資源要素進行有效配置的決定性作用,所以,“善治”就孕育而生了。21世紀以來,政府逐漸運用“善治”理論來追求公共利益的最大化,並促進政府公共權力回歸社會和重構政府與公民的關系。

                我國最早研究“善治”理論的學∞者是俞可平,俞可平先生在其∮著作《治理與々善治》中談到:“善治是實現社會公共利益最大化的社會管理過程,它的本質特征就在於政府與公民社會對公共生活進行合作管理,是政府與公共社會的一種新穎的關系,是兩者最佳的狀態。”[1]

                2.2 “善治”理論的基本要素。

                (1)合法性。政府的地位和權威是被廣大公民所接受和認同的,它☉不是對公民認同的強制性,與法律法規沒有必然的聯系。這裏闡述的合法性是政治學概念不是法律上的定義,只有被廣大公民發自內心的、自願的接受♂或者承認才具有政治學上的合法性。合法性越高,善治程度則越高[2]。政府合法性的高低取決於公民共識和政治認同感的高低,所以,“善治”要求政府實現公共利益的最大化、提供更好的公共產品,使政府的社會治理活動得到廣大公民的內在認同。

                (2)透明性。政府必須堅持信息公開,履行信息公開的義務,公民的知情⊙權才能得到有效的保護。基層政府公開的信息應該與公民自身利益息息相關,這些信息主▓要包括:政策法規、經濟社會發展規劃、公共財政收支情況、基礎設施建設、公共服務項目等相關的信息。公民必須充分了解這些信息才能〗更好的參與社會治理,並且對社會治理過程進行有效的監督,讓政府公「共權力的運行在“陽光下”運行,避免公共權力的運行產生異化。

                (3)責任性。責任性是指與政府某一崗位或者職務相掛鉤而應該履行的責任與義務。各級政府應該履行與其相關的責任和義務,政府的職責和義務沒有得到履行,政府就缺乏責任性。責任性的大小取決於政府及其工作人員對於其責任與義務履行程度◣的高低,責任性@ 越大,善治程度就越高。善治要求政府及其工作人員要運用行政、法律、道德三種手☆段來提高政府的責任性。

                (4)法治性。法律是一切社會活動的最高準則,政府要堅持依法治國,公民要堅持依法辦事,政府與公民在法律面前是平等的。法治具有規範和■保障的作用,規範政府和公民的行為,保障公共權力的正常運行和個體私權的合理使ζ用。法治最基本的是規範◆公民的行為,保障公民的權利,但更多的是制約公共權力的運行。法治是善治的基本要求,健全的法制是實現法治的基本前提,政府必須建立並完善法制,用法治的方式治理社會。

                (5)回應性。與責任性相聯系的回∞應性是指政府及其工作︻人員必須對公民的需求作出及時的回應。這裏就體現了政府與公民的互動,公民有需求就可以尋找政府解決,而政府對於公民的需求又必須作出回應。政府與公民的互動程度越高,回應性就越高,那麽善治的程度就越高。[3]

                (6)有效性。有效性指的是政府進行社會管理的效率,它可以從兩個方面來進行論述:一是組織架構的合理性、程序的規範性』和科學性、過程的靈活性,二是社會管理成本的最低化。善治中的社會管理不是無效或者低效的管理,它指的是一種高效的管理,也就是在保證最低限度成本的基礎上提高政府的行政效率。善治程度越高,那麽有效性就越高。

                (7)參與性。參與性與上述的回應性有一定的聯系,參與性重點強調的是公民參與國家的政治生活,與政府形成︾互動關系。只有公民能更好的參與政府的政治生活,現在民主在基層社會治理中才能更好的體現,公民的基本權利和利益才能得以更好的實現。善治理論要求政府應該廣大基層民主,拓寬公民參與基層▲社會治理的渠道,這樣才能對基層社會形成良好的治理。一個國家的公民參與性越高,那麽」善治程度就越高。

                3 “善治理論與基層社會治理的々關系

                3.1 基層社會治理的基本原則與“善治”理論的精神實質具有一致性。

                基層社會治理的基本原則是堅持以人為本、政府與公民互動、資源共享,這與善治理論要求的政府與公民社會形成良好互動關系是相契合的。新時期基層社會治理十分重㊣ 視公民的獨立性與參與性,目標是提高整個市民社會參與基層社會治理的能力。善治理論要求政府與公民對公█共生活進行共同管理,保障公民的基本權力,實現公共利益的最大化。因此,可以看出,基層社會治理與善治理論都重視公民♀的參與性,強調公民的權利。

                3.2 基層社會治理的目標與善治理論中所要實現的狀態具有△一致性。

                基層社會治理的目標是在堅持黨委領導與政府主導的同時,強調利用公民社會來實現政府的良好治理與社會的自我調解、公民與政府的良性互動。善治理論追求的是政府與公民社會對社會生活進行合作管理,政府與公民之〓間形成良好互動,以達到社會資源的最大化的整合,實現良好的治理。不管是基層社會治理的目標還是善治理論←的追求,在政府與公民社會應該形成怎樣一種關系具有一致性——政府與公民良性互動關系。

                4 善治理論對我國基層社會治理的啟示

                4.1 善治理論對基層社會治理主體、方式、目標的啟示。

                4.1.1 就治理主體而言。

                政府、市場、社會組織三大主體在基層社會治理中各有優勢和特點,達到善治的要求需要三大主體共同發揮作用,這早就被其他國家進行社會治理所證明,在學界也達成了共識。隨著我國經濟政治的不斷發展,政府包攬的社會治理模式越來越不適應其需求,暴露出許多問題∴。我國目前擁有強大的政府、良好的市場,但是社會組織的發展還是比較緩慢的,社會組織在社會治理中的獨特作用沒有得到充分的發揮。因此,在加強和創新社會治理的背景下,學界開始越來越關註社會組織的成長情況。“社會組織參與社會管理的意義和價值就是體現在加強社會協同方面。增強社會協同的關鍵,在於發展社會組織,充分發揮社會組織作為社√會協同主體在社會管理、社會建設中的積極作用”[4]

                一個良好的社會應該存在強大的政府、良好的市場、健全的社會組織,只有具備這三個主體社會治理才能更好的實現。在三大主體存在※的社會中,基層社會治→理應該堅持系統治理,即多元化的治理。基層社會治理的主體應該從政府包攬向政府、市場、社會組織合作治理的◥方向轉變。一是強化黨的領導,要充分發揮基層黨組織的領導核心作用,對基層社會治理中的各個事項、環節、流程、結果進行統領。同時,發揮黨員的先鋒模範作用,做好服務廣大群眾的工作,涵蓋到基層社會治理的方方面面,努力提高黨組■織在基層社會治理中的領導、組織、服Ψ務的能力。二是發揮政府主導作用。政府是參與基層社會治理的重要主體,要充分履行社會治理的基本職能,政府在這個過程中不要出現越位、失位、錯位的情況。三是引導和支持社會力量的參與。充分發揮〗社會組織在基層社會治理過程中資源整理的能力,要逐步建立政府宏觀調控機制與社會協同機制的互聯、政府政治功㊣能與社會自治功能互補、政府治理力量與社會治理力量互動的合作、協同治理機制[5]。要努力創造社會組織發展的良好環境,使公民能夠通過社會組織參與基層社會治理,這也為公民參與基層社會治理創造了良好的“硬件設施”,拓寬了公民參與的渠道,使每一個公民都能參與到社會治理當中來,最終實現社會的高度自】治。治理主體多元化是對善治理論基本要素中參與性的最好體現。

                4.1.2就治理方式而言。

                堅持法治,基層社會治理的方式應該從“人治”向“法治”轉變,從“管控”方式向“法治”方向轉變,堅持德治,充分運用道德的引導和約束作用,堅持社會自治,充分利用社會組織參與基層社會治理,發揮社會組織在社會治理中的補充作用。由此,我們我們可以得出,基層社會治理的方式需要把法治、德治、社會自治結合起來。

                基層社會治理要堅持法⊙治,強化法治觀念,基層各種組織要充分運用法治方式進行社會治理,推動形成政府依法行政、市場依法運行、公民依法參與的法治環境。切實加強社會治理方面的立法,依靠法律來規範組織與公民的行為,協同社會中的各種關系,約束公共權力的運行和保障公民私權,防止公共權力在運行過程中異化和對公民基本權益的侵犯。參與社會治理的各級機關要依法治理,把社會治理活動的方方面面納入到法治的軌道,同時必須加強法治宣傳,使法治◤理念深入人心,讓每個公民都能在法治的框架下參與基層社會治理。

                基層社會治理@ 要堅持德治,要充分發揮道德作為社會治理軟力量的作用,把依法治理和以德治理結合起來,重視發揮道德的約束、示範、引導作用。社會治理堅持德治就是對社會主義核心價值體系的運用,使全社會在社會治☉理的過程中形成共的價值觀,增強社◣會協同的內在凝聚力。

                基層社會治理要堅持自治,社會自治程度的高低是衡量社會發展水平高低的實踐尺度。基層社會治理就是完善社會自治的過程,要引導和支持各種社會力量的全面參與,努力提高公民自我管理、自我服務、自我教育的能力,實現政府與公民社會的良性互動[6]

                全面推進社會治理中ㄨ法治、德治、自治的互※聯互動,是對善治理論基本要素中法治性、參與性、回應性的實踐。

                4.1.3就治理目標而言。

                社會治理的目標具有兩重性,充分發揮全社會各種力量共同參與治理,實現共治是基層社會治理的基本目標,實現社會公共利益的最大化,達到善治要求,是社會治理的最終目標。

                基層社會治理的基本目標是〇實現共治。隨著我國社會轉型和現代化進程的加快,以政府主導卐的單向性、全能性的社會治理模式在進行治理的過程中困境越來越凸顯,所以,多個社會治理主體共治成為了各國的理性選擇。社會共治就是建立黨委領導、政府主導、基層自治組織和社會組織補充、公民廣泛參→與的新局面,在實際治理過程中,政府需要讓渡一部分權力給社會組織與自治組織,利用它們在基層社會的特殊作用進行社會治理。社會治理強調多元化主體共同參與,這樣更能保障善治理論中良好治理局面的實現,因此,共治也就成為基層社會治理追求的基本目標。

                基層社會治理的最終目標是善治。上面已經表述過,善治就是實現公共利益最大化的過程,是政府與公民社會關系的最△佳狀態,所以,善治成為基層社會治理追求的最終目標。善治重視社會權力的多主體化、政府與公民社會良好協同以及社會治理手段的多樣化。達到善治,一方面要求政府讓渡權力給社會,向社會放權,使社會中其他主體有發展的政治環境;另一方面要求引導和支持自治組織和社會組織的建立,使全社會有大量的自治組織和社會組織來掌握政府轉移的權力。

                基層社會治理追求的目標是對善治理論最好的詮釋,共治局面與善治的形成是善治理論在基層社會治理中最好的實踐。

                4.2 善治理論對基層政府建設的啟示。

                4.2.1 重視政府“合法性”的建設

                政府合法性的基礎就是解放和發展生產力,滿足人們日益增長的物質文化需求,公民對政府合法性的認識是♀建立在一定經濟發展▂水平之上的。但是只有經濟發展水平保障的合法性是不穩固的,在保證經濟發展的同時,還應該重視制度建設、政策宣傳以及政府良好形象的塑造,增強公民對政府的績效認同、制度認同以及形象認同。政府合法性的∴建設是對善治理論中合法性的體現。

                4.2.2 建設“透明政府”

                政府信息公開是建立透明︼政府的關鍵,政府越透明,信息公開的程度就越大。透明政府的建立對於實現良好的治理具有很強的指導意義是在世界上所公認的。政府信息公開主要是政策法律、行政主體、行政程序、辦事效果的公開【,通過政府信息的公開,使公民對政府運用公共權力的情況更加的了解,能增√強公民對政府的信任感。透明政府的建立是對善治理論中透明性的實踐。

                4.2.3 建立“責任政府”

                責任政府就是政府在基層社會治理的過程中,就自己的行政行為主動向人民負責,政府在擁有權力的基礎上還應該履行自己的義務,也就是承№擔自己應負的責任。責任政府的構建要求政府※必須對公民的社會要求做出有效的回應,要充分履行自己的義務和職責。問責制的建設是與責任政府的建設是相輔相成的,要在健全和完善問責制的基礎上進行責任政府的構建,而責任政府的建立也會推進問責制的發展。責任政府的建設是對▆善治理論中責任性的詮釋。

                4.2.4 建立“法治政府”

                法治政府就是把政府使用公共權力的全過程都納入法制的軌道,法治政府是集透明政府、責任政府於一身的,法治政府的建設關鍵是堅持政府的法制建設,推進政府依法治理,不斷優化法治環境。法治政府的建設應該通過制度的全面化、決策的規範化、行權的透明化來實現。法治政府建①設是對善治理論中法治性的探索。

                4.2.5 建立效能政府。

                效能政府就是實現公共利益最大化過程中行政成本更低的一種政府模式,重視投入和產出的比值關系,也就是說更加關註政府行政效率與投入成本之間的關系。效能政府是通過健全的組織機構、完善的制度體系、合理的權力運行機制以及陽光政府的建立來實現的。效能政府的建設是對善治理論中有效性的實際運用。

                4.2.6 建立服務政府

                服務型的政府就是完全為人民服務的政府,政府的一切活動都是從人民的利益出發,為社會和公民提供更好的公共產品和公共服務,服務政府的理念是堅持社會本位和人民本位。服務型政▽府的建設主要是通過完善政府的公共服務職能來體現◎的,服務型政府的內涵包涵了透明政府、責任政府、法治政府、效能政府的概念,所以服務政府的構建是在前幾個政府基礎之上進行的[8]。服務型政府的建設是對善治理論幾個要素最好的解釋。

                5 結論

                在善治理論的視角下研究基層社會治理,通過對善治理論︾的基本要素,善治與基層社會的關系,基層社會治理的主體、方式與目〓標以及政府模式建立的研究,我們可以得出,基層社會治理應該堅持多元治理,使政府與公民社會形成良好互動關系。善治理論與基層社會治理都是為了實現公共利益的最大化,兩者的內在追求是一致的。所以,在善治理論的視角下研究基層社會治理具有很重要的意義。

                參考文獻

                [1] 俞可平:《治理與善治》[J]. 北京國際善治學術研討會論文集,2008.10:147

                [2] 丁道韌:《論善治是當代中國政府發展社會資本的最佳治理模式》[J],2009.9:33-34 

                [3] 俞可平:《權利政治與公益政治》[M],北京:社會科學文獻出版社,2005.139-153

                [4] 王名:《社會組織怎樣參與社會管理》[J].半月談,2011.6

                [5] 盧珂: 《地方治理創新與塑造服務型政府》[J].武漢科技大學學報,2010.

                [6] 李萍: 《推進我國基層自治問題探析》[J].探求,2009.7(4)

                [7] 楊宇:《21世紀的公共治理:從“善政”走向“善治”》[J].改革與開放,2011.10(20)

                [8] 周望:《服務型政府概念研究綜述》[J].行政論壇,2008.9(5)

                (作者:薛曉東   電子科技大學 政治與公共管理教授;張立佧   電子科技大學 研究生)